Юридична оцінка законопроекту Катеринчука про журналістів (рос.)

Юрист Медіа-профспілки Ігор Ворон провів експертизу законопроекту №2140 від 30.01.2013 “Про захист професійної діяльності журналістів” (автор – Микола Катеринчук). Наводимо юридичний коментар нижче мовою оригіналу.

О защите профессиональной деятельности журналистов:
несколько критических замечаний на полях одноименного законопроекта

В Верховной Раде зарегистрирован законопроект народного депутата Украины Н. Д. Катеринчука «Про захист професійної діяльності журналістів» (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45601).

Как видно из пояснительной записки к данному законопроекту, автор обосновывает необходимость принятия Закона «О защите профессиональной деятельности журналистов» (далее – Закон) несколькими причинами, а именно:

  1. законодательство, которое регулирует деятельность журналистов, является устаревшим, т. к. принято в 90-х годах прошлого века;
  2. это законодательство не отвечает международно-правовым нормам и реалиям сегодняшнего дня;
  3. есть необходимость подготовки единого законодательного акта, который бы урегулировал все правоотношения, возникающие в процессе осуществелния журналистом своей профессиональной деятельности, при определении профессиональных прав и обязаностей журналиста, а также при возложении ответственности за нарушение законодательства о защите профессиональной деятельности журналиста.

Вполне возможно, что все названные причины в той или иной мере действительно имеют место. Более того, возможно, стратегическое направление законотворческой мысли в сторону создания единого законодательного акта, который бы регулировал профессиональную деятельность журналистов, заслуживает самого пристального внимания. Действительно, один закон или кодекс (как некий единообразный свод законов) намного предпочтительней в правоприменительной практике, чем десятки или сотни нормативно-правовых актов. Но правильно ли в таком случае создавать единый закон только по поводу правовой защиты профессиональной деятельности журналистов, в то же время оставляя без должного правого регулирования (с позиций современного законодательства) средства массовой информации в целом и защиту их профессиональной деятельности в частности, а также многие юридические проблемы их функционирования в сети Интернет. В этом есть некоторые сомнения.

Практика, на мой взгляд, убедительно свидетельствует о том, что многочисленные случаи грубейшего нарушения прав журналистов (не только профессиональных, но и трудовых и социальных) отнюдь не связаны с отсутствием единого закона, который бы защищал права журналистов, а связаны, прежде всего, с несоблюдением элементарных правовых норм уже существующих законов. Если усилия законодателя будут направлены не на создание эффективного правового механизма неукоснительного исполнения законов, а на увеличение количества законодательных актов, пусть даже и с очень привлекательными наименованиями, реальная защита журналистов в Украине останется пустой декларацией. Потому что принцип неотвратимости наказания на деле во многих случаях нарушения прав журналистов просто не работает. А журналисты зачастую не могут полноценно выполнять свой профессиональный долг не потому, что их права и свободы не закреплены в законе, а потому что государство не обеспечило надлежащего соблюдения этих прав и свобод.

Возьмем, к примеру, статью 171 Уголовного кодекса Украины, которая называется «Препятствование законной профессиональной деятельности журналистов». После принятия и вступления в силу Уголовного кодекса Украины (с 01.09.2001) много надежд медиа-сообщество связывало с одной из новелл нового УК, а именно со статьей 171, согласно части 1 которой за умышленное препятствование законной профессиональной деятельности журналистов было установлено наказание в виде штрафа до 50 необлагаемых минимумов доходов граждан или ареста на срок до 6-ти месяцев, или ограничения свободы на срок до 3-х лет. Часть 2 этой статьи за преследование журналиста за исполнение профессиональных обязанностей, за критику, осуществленные служебным лицом или группой лиц по предварительному сговору, установила наказание в виде штрафа до 200 необлагаемых минимумов доходов граждан или ограничения свободы на срок до 5-ти лет, или лишения права занимать определенные должности на срок до 3-х лет.

Несмотря на то, что за более чем 11-летнюю историю существования этой уголовной статьи практически ежегодно грубые нарушения прав журналистов в виде избиений и физического насилия, незаконного препятствования в сборе необходимой информации, повреждения видео- и аудиоаппаратуры, угроз и психологического давления и т. д. совершаются десятки, а то и сотни раз, возбужденных по статье 171 УК уголовных дел со стороны правоохранительных органов можно пересчитать по пальцам. А для подсчета уголовных дел, которые реально дошли до суда, наверно, хватит пальцев и одной руки.

Почему так происходит? А ответ довольно прост: проблемы именно с терминологией. Хотя корень вопроса, возможно, нужно искать и в политической плоскости, и в отсутствии политической воли, но с юридической точки зрения проблема с терминами постоянно выходит на передний план. Сама уголовная статья 171 не содержит определений таких понятий как «журналист» и «законная профессиональная деятельность журналиста». Обращение же правоохранительных органов к терминологии других нормативно-правовых актов, как правило, вызывает больше вопросов, чем ответов на них. В частности, определение термина «журналист» в статье 1 Закона Украины «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» от 23.09.1997 № 540/97-ВР дано таким образом: «журналист – творческий работник, который профессионально собирает, получает, создает и занимается подготовкой информации для средств массовой информации, исполняет редакционно-должностные обязанности в средстве массовой информации (в штате или на внештатных началах) в соответствии с профессиональными названиями должностей (работ) журналиста, которые указываются в государственном классификаторе профессий Украины». Иными словами, правоохранительные органы могут возбудить уголовное дело по факту препятствования законной профессиональной деятельности журналиста, если потерпевший журналист «счастливым» образом сумеет доказать, что он, во-первых, занимается творческим трудом, во-вторых, профессионально собирает, получает, создает и занимается подготовкой информации для средств массовой информации, в-третьих, исполняет редакционно-должностные обязанности в средстве массовой информации (по штату или вне штата). А, самое главное, журналист должен убедить правоохранителей, что его журналистская должность точь-в-точь соответствует профессиональным названиям должностей (работ) журналиста, которые указываются в государственном классификаторе профессий Украины. Само собой разумеется, что журналисты многих частных СМИ, должности которых по штатному расписанию не соответствуют классификатору профессий, журналисты-фрилансеры, журналисты онлайн-изданий и другие уже по определению не могут рассчитывать на защиту уголовного закона.

Но проблемы в правоприменении статьи 171 УК на этом не заканчиваются. Дело в том, что хотя в этой уголовно-правовой норме используется термин «законная профессиональная деятельность журналиста», ни статья 171, ни Уголовный кодекс, ни украинское законодательство в целом не содержат определения этого термина. Это приводит к тому, что вместо специальной «журналистской» уголовной статьи, правоохранители возбуждают и расследуют уголовные дела с участием журналистов по довольно распространенной статье 296 УК Украины «Хулиганство». И привычнее, и для статистики удобнее, ведь уголовные правонарушения против журналистов находятся под особым контролем не только правительства, но и международных организаций.

С этих позиций можно только приветствовать намерение автора законопроекта уже в первой статье Закона дать определение ключевым правовым понятиям «журналист» и «профессиональная деятельность журналиста». По этим же причинам, думаю, не стоит углубляться сейчас во всесторонний сравнительный анализ термина «журналист», который сформулирован в проекте Закона, с терминами, которые законодатель ранее употребил в законах «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» от 23.09.1997 № 540/97-ВР (ст. 1), «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» от 16.11.1992 № 2782-XII (ст. 25), «Про телебачення і радіомовлення» от 21.12.1993-XII (ст. 1), «Про інформаційні агентства» от 28.02.1995 № 74/95-ВР (ст. 21). Принимая во внимание тот факт, что правовое наполнение термина «журналист» нуждается в совершенствовании, в том числе и в связи с широким распространением онлайн-медиа, развитием социальных сетей и блогосферы в сети Интернет, есть настоятельная необходимость «синхронизации» этого термина применительно ко всему массиву украинского законодательства. С учетом развития информационных правоотношений в настоящее время, следует заметить, что, скорее всего, статья 1 законопроекта нуждается в дальнейшей системной доработке. Если же рассматривать эту проблему не с позиций принятия еще одного закона, а с позиций совершенствования уже имеющегося законодательства, то было бы целесообразно положения статьи 1 законопроекта касательно терминов «журналист» и «профессиональная деятельность журналиста» добавить в Раздел III «Деятельность журналистов, средств массовой информации, их работников» в виде статьи 23-1 «Журналист и его профессиональная деятельность».

Чтобы закончить разговор о статье 171 УК, нужно подчеркнуть, что автор законопроекта считает необходимым значительным образом «модернизировать» эту правовую норму, добавив в нее еще несколько частей, а именно:

а) частью 3 такого содержания: «Умисне заподіяння журналісту легких тілесних ушкоджень чи середньої тяжкості тілесних ушкоджень, а так само нанесення йому побоїв або вчинення інших насильницьких дій у зв’язку із виконанням ним законної професійної діяльності, – карається штрафом у розмірі від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до п’яти років.»;

б) частью 4 такого содержания: «Умисне заподіяння журналісту або його близьким родичам тяжких тілесних ушкоджень у зв’язку із виконанням ним законної професійної діяльності, – карається позбавленням волі на строк від п’яти до десяти років.»;

в) частью 5 такого содержания: «Посягання на життя журналіста або його близьких родичів у зв’язку із виконанням ним законної професійної діяльності, – карається позбавленням волі на строк від восьми до п’ятнадцяти років».

Такой подход народного депутата к существенному усилению уголовной ответственности за причинение телесных повреждений журналисту в связи с исполнением им законной профессиональной деятельности представляется в достаточной мере оправданным. В постановлении Европейского Суда по правам человека «Ляшко против Украины» от 10.08.2006 Суд, в частности, указал на следующее: «Пресса играет важную роль в демократическом обществе. Хотя она и не должна преступать определенные границы, в частности, которые касаются защиты репутации и прав других, а также разглашения конфиденциальной информации, обязанностью прессы, тем не менее, является распространение информации и идей способом, который совместим с ее обязанностью и ответственностью, относительно всех вопросов, которые представляют общественный интерес… Это не только задача прессы – распространять подобную информацию и идеи, общество также имеет право получать их. Иначе пресса была бы не способна играть эту жизненно важную роль «сторожевого пса демократии». Журналисты смогут действительно играть в нашем обществе важную роль форпоста демократии, если только государство будет в состоянии юридически обеспечить и защитить эту важнейшую функцию медиа. Поэтому и нет сомнения в том, что в условиях тотального правого нигилизма и пренебрежения правами и свободами человека со стороны чиновников всех уровней, в том числе и порой демонстративного нарушения профессиональных прав журналистов, чиновничьего беспредела, усиление уголовной ответственности за противоправные действия в отношении журналистов послужит сдерживающим фактором для многих обитателей больших и не очень больших кабинетов.

В статье 1 проекта Закона сказано следующее: «Підтвердженням професійного статусу журналіста є посвідчення чи інший документ, що посвідчує особу журналіста, виданий редакцією або творчою спілкою журналістів.»

Несмотря на то, что речь идет о новом законе, который должен по-новому регулировать правоотношения, возникающие между журналистами и иными лицами, такая редакция данной правовой нормы значительно «отстала» от современного положения дел в этой сфере. Например, эта правовая норма не учитывает тот факт, что журналисты объединяются не только в творческие, но и в профессиональные союзы, которые также имеют законные полномочия удостоверять членство журналистов в профсоюзах путем выдачи соответствующих удостоверений. Кроме того, проект закона не учитывает то обстоятельство, что украинские журналисты имеют право становиться членами международных журналистских организаций. Подтверждается такое членство, как правило, не удостоверениями, а пресс-картами международного образца. Кроме того, Закон в этой связи должен учесть и многолетнюю практику выдачи национальных пресс-карт Независимым медиа-профсоюзом Украины. Представляется, что со стороны законодателя отдавать предпочтение удостоверению редакции или творческого союза журналистов удостоверению или пресс-карте профессионального союза журналистов либо международной журналистской организации нет никаких правовых оснований.

Теперь о некоторых вопросах законодательной техники. Как правило, если некие правотношения были ранее урегулированы нормативно-правовыми актами, то принятие нового акта неизбежно ведет к дублированию правовых норм, к несогласованности и разночтениям. Аналогичная ситуация, на мой взгляд, возникает и при сравнении Закона с действующими в настоящее время в информационном правовом пространстве законами, в том числе и с теми, о которых говорилось выше. Например, в статье 4 Закона «Права и свободы журналиста» говорится о том, что «журналіст під час провадження професійної діяльності користується свободою думки та слова, свободного вираження поглядів і переконань…» Однако с точки зрения законодательной техники такое повторение совершенно очевидных естественных прав каждого человека является нецелесообразным и совершенно лишним, т. к. и статья 10 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод (1950 г.) «Свобода выражения взглядов», и статья 34 Конституции Украины закрепили эти фундаментальные права на более высоком законодательном уровне.

Статья 4 законопроекта предоставляет право журналисту собирать, хранить, использовать и распространять информацию в устном, письменном или ином виде по своему усмотрению. Однако ранее статья 5 закона об информации уже закрепила за каждым право на информацию, что предусматривает возможность свободного получения, использования, распространения, хранения и защиты информации, необходимой для реализации своих прав, свобод и законных интересов. И в этом случае представляется излишним повторение конституционных прав в специальном законе о защите профессиональной деятельности журналистов, т. к. на практике от такого дублирования правовых норм мало толку.

Стремление автора законопроекта более детально регламентировать права и обязанности журналистов могло бы найти свою реализацию не только в создании отдельного нормативно-правого акта, но и во внесении необходимых поправок в уже существующие законы. Например, наработки автора, помещенные в раздел II законопроекта «Професійна діяльність журналіста», могли бы с успехом лечь в основу измененной статьи 25 Закона «Об информации» (в редакции от 13.01.2011), которая называется «Гарантии деятельности средств массовой информации и журналистов.»

Для журналистов и медиа-юристов, имеющих практический процессуальный опыт в делах по защите свободы слова в судах, чрезвычайно важны положения статьи 17 Закона Украины «О государственной поддержке средств массовой информации и социальной защите журналистов». Согласно действующей редакции этой статьи, которая называется «Відповідальність за посягання на життя і здоров’я журналіста, інші дії проти нього та відповідальність журналіста за завдану ним моральну (немайнову) шкоду», «Відповідальність за скоєння злочину проти журналіста у зв’язку з виконанням ним професійних обов’язків або перешкоджання його службовій діяльності прирівнюється до відповідальності за скоєння таких же дій проти працівника правоохоронного органу.

Службова діяльність журналіста не може бути підставою для його арешту, затримання, а також вилучення зібраних, опрацьованих, підготовлених ним матеріалів та технічних засобів, якими він користується у своїй роботі.

У разі відшкодування, відповідно до Цивільного кодексу України журналістом і засобом масової інформації заподіяної ними моральної (немайнової) шкоди на них покладається солідарна відповідальність з урахуванням міри вини кожного.

У разі розгляду судом спору щодо завданої моральної (немайнової) шкоди між журналістом або засобом масової інформації як відповідачем та політичною партією, виборчим блоком, посадовою особою (посадовими особами) як позивачем суд вправі призначити компенсацію моральної (немайнової) шкоди лише за наявності умислу журналіста чи службових осіб засобу масової інформації. Суд враховує наслідки використання позивачем можливостей позасудового, зокрема досудового, спростування неправдивих відомостей, відстоювання його честі і гідності, ділової репутації та врегулювання спору в цілому. З урахуванням зазначених обставин суд вправі відмовити у відшкодуванні моральної шкоди.

Умислом журналіста та/або службової особи засобу масової інформації є таке їх/її ставлення до поширення інформації, коли журналіст та/або службова особа засобу масової інформації усвідомлювали недостовірність інформації та передбачали її суспільно небезпечні наслідки.

Журналіст та/або засіб масової інформації звільняються від відповідальності за поширення інформації, що не відповідає дійсності, якщо суд встановить, що журналіст діяв добросовісно та здійснював її перевірку.»

Как следует из статьи 6 Закона «Відповідальність журналіста», автор законопроекта трактует «умысел журналиста» несколько по иному: «Умислом журналіста є усвідомлення того, що поширюється недостовірна інформація, та бажання настання негативних наслідків для особи, про яку поширена ця інформація».

Принимая во внимание тот факт, что законопроектом не вносятся соответствующие изменения в статью 17 вышеуказанного закона, то становится очевидной будущая правовая неопределенность в практическом применении этих правовых норм.

В заключение об одной из сильных (на мой взгляд) сторон законопроекта. Речь идет о попытке автора не только дать законодательное определение такому сложному правовому понятию как «перешкождання законній професійній діяльності журналіста», но и предложить значительный по количеству перечень конкретных видов такого рода препятствований, среди которых: «- здійснення цензури;

– примушування журналіста до поширення інформації, яка суперечить його переконанням або відмови від поширення підготовленої ним інформації;

– вилучення тиражу друкованої продукції;

– зняття передачі з ефіру;

– недопущення журналіста до участі у прес-конференції;

– позбавлення журналіста чи засобу масової інформації можливості скористатись переважним правом на одержання інформації;

– необґрунтована відмова у задоволенні запиту щодо доступу до офіційних документів або наданні письмової чи усної інформації;

– порушення прав власності на інформацію;

– навмисне приховування інформації;

– безпідставна відмова від поширення певної інформації;

– незаконне втручання в діяльність і порушення професійної самостійності редакції;

– встановлення обмежень на спілкування з журналістом і передача йому інформації, за винятком відомостей, які складають державну або іншу спеціально охоронювану законом таємницю;

– необґрунтовану відмову в акредитації чи необґрунтоване припинення акредитації;

– незаконне вилучення матеріалів і необхідних технічних засобів журналіста;

– надання недостовірної інформації журналісту;

– перешкоджання здійснюваному на законній підставі створенню або розповсюдженню продукції засобу масової інформації, встановленні незаконних обмежень на роздрібний продаж тиражу періодичного друкованого видання;

– порушення інших прав журналіста, встановлених цим Законом та іншими законодавчими актами;

– погроза, обман, шантаж, пошкодження чи знищення майна журналіста та/або його рідних чи близьких;

– застосування фізичного, психологічного впливу на журналіста та/або його рідних чи близьких;

– обмеження або позбавлення його прав чи законних інтересів.»

Однако здесь следует обратить внимание на один принципиальный момент. Если состав уголовного преступления, предусмотренного частью 1 статьи 171 Уголовного кодекса, составляет именно такое противоправное деяние как «перешкоджання законній професійній діяльності журналістів», то по логике, которая просматривается в законопроекте, такие правонарушения как, например, снятие передачи из эфира, или недопущение журналиста к участию в пресс-конференции, или предоставление недостоверной информации журналисту или иные правонарушения, перечисленные выше, являются ни чем иным как уголовно наказуемыми преступлениями. В то же время, вряд ли такая логика отдельного законопроекта отвечает реальной воле украинского законодателя. А значит, этой сильной стороне законопроекта, видимо, не суждено будет воплотиться в жизнь…

Залиште коментар